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摘要: 【保证基本的起点逻辑、终点逻辑和过程逻辑的正确性,对于财政改革至关紧要】□王雍君

【保证基本的起点逻辑、终点逻辑和过程逻辑的正确性,对于财政改革至关紧要】

□王雍君


过程逻辑:财政授权观与受托责任观

 

如果问当前改革话语中最缺失、但最不应缺失的元素是什么,那么首先候选的就是财政授权(fiscal authority)和财政受托责任(fiscalaccountability)。两者正是过程逻辑的关键方面,与预算过程紧密相连。过程逻辑关注如何最优地从起点到达终点。


财政改革的起点本来很清晰——花别人的钱,终点本来也很清晰——花好别人的钱,相应的计量标准本来也很清晰——合格的财政公民以及理想财政成果的六个层次和两个前提。但由于各种原因,改革进程很少将其清晰化,学界主流话语更是如此。


过程不清晰更为明显,尤其欠缺关于“等级式治理”与“公共预算治理”间的选择、平衡、改进与融合的思考。漏看、低看、错看公共预算的治理潜能的思维定势持续至今,无形中强化了对命令—控制导向的等级式治理结构的依赖,尽管在面对“以公民为中心、以市场为基础、以绩效为导向”的诉求时日益显得力不从心。


解决方法并非放弃等级制,而在于将等级式治理融入并支持预算中心的公共部门治理体制。对于切实可行地解决日益复杂、麻烦和棘手的经济社会问题而言,传统等级式框架明显太少。只有公共预算制度才能提供一个适宜的框架,以“授人以渔”而非“授人以鱼”的方式一体化地应对当代社会的治理难题。

财政改革的全部努力都应指向利用预算治理的独特而巨大的潜能。现代公共治理遭遇的两个基本难题——共同池(公地悲剧)问题以及委托代理问题,至少原则上都可以通过精心设计的预算制度加以克服,但其有效性取决于预算授权和受托责任安排。


预算治理的独特潜能并不存在于等级式结构中。底线是:财政改革应致力于清除阻碍或削弱预算治理潜能的因素,包括预算制度的脆弱性、严重碎片化的部门性转移支付、削弱地方财政自主性的层层集中财力以及部门间的协调失灵。

预算治理的独特优势与潜能集中体现在财政改革的过程逻辑上,即财政授权逻辑以及随之而来的财政受托责任逻辑。前者聚焦强化和改进人大的预算授权功能,涉及财政授权的全面性、正式性和明确性,以及作为前提和支撑条件的代表性与回应性,还有作为预算授权实施机制的监督。监督职能常被不正确地提到人大财政职能的第一位置,实际上它是人大的最后一个财政角色。


强化财政授权的改革已经滞后多年,改革迫在眉睫。如果人大在治理体制中不能真正发挥作用——制约权力、控制腐败和纠正决策,那么也难以指望公共预算能够发挥类似作用;反过来也一样。人大体制与预算制度的正确关系就是如此。如果人大体制与预算制度的作用继续被矮化和边缘化,那么指望社会角色(社会资本参与PPP之类)去修补治理缺陷很可能事倍功半。


在这里,过程逻辑强调政府的全部财政行为(包括非税收入、举债、担保以及税收支出)的底线:全面遵从人大的法定授权——预算授权或“向预算授权看齐的法定授权”。这意味着相应的治理安排必须确保行政部门不能从公民和企业拿走任何钱财,也不能实施任何支出,除非得到负责纳税人“钱袋子”的人大正式和明确的批准。加强人大体制的代表性、回应性以及职业化与专业化,还有后续的财政监督职能,乃至其在整个预算过程中的作用——从准备到审查、到执行再到评估与审计,均应作为“落实”法定授权的关键组成部分。这与“法无授权不可为”“法定授权必须为”的诉求高度契合。


过程逻辑的第二个要素财政受托责任同样依赖预算制度。“一府两院对人大负责”的高层诉求首先指向财政受托责任,原因很简单:花别人的钱和花好别人的钱都根植于预算授权的全面性、正式性和明确性。


财政授权安排授予代理人(政府与官员)巨大的财政权力与财政资源,包括难以在“社会契约”中言明的清单外的自由裁量权。因此,委托人(人民或纳税人)在授予权力与资源的同时,也一并将责任授予代理人,形成以责任制约权力的安排,并且融入宪法中。


基本的受托责任分为合规性责任和绩效责任,分别指向投入基础上的“行为正确性”和产出—成果基础上的“结果合意性”。另外,区分财政受托责任的两个范式很重要:权力基础上的受托责任和资源基础上的受托责任,分别指向限制权力的安全型政府范式和促进作为的进取型政府范式。两者的适当平衡不可或缺。

受托责任的困难在于“管用”的制度安排,而非空洞的抽象概念。前者要求确立受托责任体制:联结收入与支出(受益原则)、纳税人能够鉴别“谁负责什么”、问责机制(代理人提供适当信息并解释其行为)和实施机制(裁决违规和实施惩罚)。其他支持性原则包括预见性、透明度和参与,它们构成受托责任的基本要素。


这些具体机制应制度化地融入预算过程,后者提供了比其他治理框架更好的接纳通道。财政授权安排的特定机制也是如此。正是在此意义上,预算中心的治理改革提供了确保过程逻辑正确的最有希望的两个路径:财政授权安排和受托责任安排的制度化与常态化。

 

结语

 

无论聚焦反腐还是聚焦绩效改革,都远没有“致力于政府—人民间财政联结”的制度安排重要。在此安排中,起点和终点都指向外部:在公众和“社会”看来,这些改革究竟改变了什么?中国的财政改革急需从向内看(inner-looking)转变为向外看(out-looking)模式。这意味着对遵从“改革的逻辑”和“逻辑地改革”的合理保证:起点逻辑的纳税人立场,终点逻辑的六级评估标准(前提是合规和适当程序),以及过程逻辑的财政授权安排与受托责任安排。


相应的改革议程需致力创造一个权威的治理工具——以公共预算为中心的治理体制,确保改革的逻辑和逻辑地改革都指向强化、改进、巩固这一体制。长期而言,财政改革的成败和命运在很大程度上也取决于此。

 

(作者为中央财经大学教授)

 


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